解密汕尾设市历程及市区选址汕尾镇的缘由

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汕尾建市是解放思想的巨大成果

——中山大学吴永铭教授

解密汕尾设市历程

文/汕尾日报记者：梁水良

一、省委决策助力老区发展

上世纪80年代中期，一个风生水起的年代。

广东作为全国改革开放排头兵的地位已得到确立，随着改革大潮应运而生的深圳、珠海、汕头三个经济特区，发展已步入快车道，成为广东沿海经济带三颗闪亮的明珠，为世界所瞩目。然而，站在更高处审视广东这只伴随改革春风冲天而起的大鹏鸟时，却发现“身重翼轻”。摊开广东省地图，可以清晰地看到，我省沿海经济带从中间的最高处广州分别往东西方向延伸，往西走是佛山、中山、珠海、江门、阳江、茂名、湛江；往东走是东莞、深圳、惠州、海丰、陆丰、汕头。10多个城市、三大城市（镇）群、海岸线连绵3000多公里，形成两个“V”形的经济“低谷”，处于“谷底”的分别是西翼的阳江、阳春两县，与东翼的海丰、陆丰两县。广东如欲振翅高飞，势必解决“两翼”经济过弱的问题，当时的省委省政府领导层意识到，只有不断壮大两翼，“大鹏”直上云霄的日子才会真正到来。

改革开放已开始成了那个年代的主题。1982年中共中央、国务院以中发[1982]51号文件发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知。此后，素以思想解放闻名的广东省委省政府领导层，酝酿将粤东的海陆丰和粤西的阳江阳春从原有行政管辖地剥离，设立两个新的地级市，以加强管理，推动经济发展的构想。这不仅是广东突破发展框框的需要，更是老区人民渴望美好生活的期盼。

1986年10月31日，在历经了一段时间的酝酿后，凌伯棠副省长就汕尾、阳江设市问题专门给有关部门做了指示：“以上两地改市。由省民政厅牵头。可以找几个老同志，也可以找几个专家一起调查研究，拿出一个方案，争取今年年底前搞出来送给我，打印后送省委常委讨论报中央。这个意见林若很同意，选平也赞成。两个地区办起来，经济很快就起飞了。”（见《“凌副省长关于阳江、汕尾设市问题的指示”》，1986年10月31日文稿记录）

“两个地区办起来，经济很快就起飞了。”这句朴素的话语，无疑代表了省委省政府领导层对粤东粤西腾飞寄予的厚望。

当记者提及当年省委省政府决策汕尾设市话题时，吴永铭教授颇有感慨，他说，汕尾设市是省委省政府对海陆丰革命老区人民的巨大关心与支持，也是省领导解放思想的充分体现。汕尾、阳江两个地级市的成立，既着眼于全省区域均衡的发展，解决东西两翼“V”形经济低谷问题，又有政治上的考量。海陆丰是中国历史上第一个苏维埃政权诞生地，全国十三块红色革命根据地之一，是著名农民运动领袖彭湃烈士的故乡。作为革命老区的海陆丰，同处沿海地带，同具开放资源优势，同沐改革开放春风，但其经济社会的发展却长期处于缓慢状态，这显然与广东的发展形势不相协调，也与老区人民追求幸福生活的美好愿望相违背。

二、调查组调研论证给予肯定

1986年12月13日，对许多人来说，只是个普通的日子，但吴永铭教授说，这一天，他毕生难忘。就在这一天，由吴教授与中国科学院广州地理研究所蔡人群研究员和省民政厅陈锐熙副科长三人组成的汕尾设置地级市调查组风尘仆仆，抵达惠阳地委所在地惠州。

夜里下榻于惠州西湖宾馆的吴教授失眠了。窗外，波光荡漾，月色溶溶，习习凉风，似乎裹夹有远在百多里之外故乡的泥土气息和芬芳。这位长期任教于中山大学城市与区域规划系，从红色海陆丰走出去的年轻学者，在人们还在为特区姓“资”姓“社”问题纠缠不休时，以其超前敏锐的眼光和历史使命感，用自己非凡的学识，频频在全国性的核心学术期刊发表文章，思考着特区、珠三角乃至全省的城市建设和工业布局发展。他的睿智与实干引起省高层领导的重视，当时以最年轻成员身份破格进入省委省政府的智囊团。当省民政厅接到凌伯棠副省长的指示后，在筛选调查组人员时，他与华南师范大学、科学院地理研究所、省社会科学院经济研究所等6位专家教授一道入选，和省民政厅两名干部一起组成两个调查组，分别对汕尾镇和阳江县城改设地级市问题进行考察。显然，相对其他两位成员，此行对他来说，肩上无疑多了一份责任与义务。

地委领导对调查组的到来表示出极大的热情，邓华轩书记等亲自接待，有关部门主动配合。调查组高效运转，分工协作，座谈摸底，提取数据，起草报告……

效率曾经是那个火热年代流行的词汇之一。三天后的12月16日，调查组返回广州，并向省领导正式提交了《关于汕尾设置地级市问题的调查情况报告》。

报告认为汕尾设立地级市是必要的，并综合出五点理由：1、可以调整我省沿海城市的布局，填补了汕头市与惠州市之间的空白点，加强该地区的领导；2、对老革命根据地的海丰、陆丰两县的国民经济发展起推动作用；3、进一步吸引外商在海、陆丰两县的投资，办工厂企业，引进先进技术和设备，加速粤东沿海地区经济的发展；4、更好地发挥对外开放口岸的优势，发展旅游事业；5、有利于加速沿海资源的开发利用，有利于发展深海捕捞、海水养殖和水产品的加工，扩大出口资源，为国家多创外汇。

调查报告还就汕尾设置后管辖的范围、汕尾设市急待解决的问题和惠阳地区领导对地区行政区域变更的意见等方面的问题作了详尽的汇报。鉴于汕尾镇经济、工业等方面的基础较薄弱，设市后遇到的困难较大，调查报告专门写上要求省委省政府在政策、经济上给以予大力支持和照顾的建议。

据有关资料披露，当时“凌副省长关于阳江、汕尾设市问题的指示”中，曾有这样的文字记录：“汕尾问题。在汕尾成立地级市，把海陆丰给它管，还可以把惠东、紫金划给它管，把它搞个小地委。”吴教授说，1986年12月13日，调查组到达惠阳地区时，专门将惠东、紫金两县归辖问题列入调研范围。据《关于汕尾设置地级市问题的调查情况报告》中“汕尾市设置后管辖的范围”的记载：“他们（指惠阳地委——笔者注）一致认为，（汕尾）设置市后，管辖的范围不宜太大，领导陆丰、海丰县的行政区域便可以了。至于惠东县和紫金县的行政区域不宜划归汕尾市管辖。因为两县均属东江水系，风俗习惯及物资流向隶属惠州市”。省领导层最终采纳了该意见。

在通过专家调研论证和一系列的法律手续后，1986年的日历已经翻至末底，汕尾设市方案报告被正式递交到国家民政部和建设部。

接下来的是等待审批。与吴教授一样，海陆丰两县人民正翘首以盼。

消息终于传来，然而，得到的却是方案报告未获批准！国家有关部委认为，海陆两县的经济总量和汕尾镇原有的建设规模、人口等方面的“硬指标”，均未达设市条件。

三、个人考察报告弥补调查组缺陷

五月，南国广州，木棉花怒放。

身在省城心里依然牵挂家乡设市问题的吴永铭教授，陷入深深的思考。他认为：事物总有两面性，海陆丰的经济虽然暂时落后，但区域位置优越，地方文化独特，存在特殊性；汕尾规模小、人口少，但具有大港口优势，早在1919年，孙中山在《建国方略》（之二）就呼吁“把汕尾作为建设沿海商埠及渔港”之列；报告未获国家部委批准，但海陆丰人民期盼设市的热情依然高涨。长期以来，海陆丰的城镇结构处于松散状态，未能形成一个多层次和较为完善的城镇体系，经济网络絮乱，这与两县介于惠州与汕头300多公里之间的地带，缺乏一个共同的高一级的市有关。无中心则难以组织经济。

况且，1986年，调查组并未到海陆丰两县作实地调查，报告未免存在缺陷。

调查组为什么没有做实地调查呢？吴教授透露了其中的原因：调查组在征求惠阳地区主要领导对汕尾设市的看法时，地区领导一方面表示积极支持；另外又对整个地区行政区域的变更提出看法。究竟地委领导与省领导在此问题上各有哪些看法？

吴教授回忆说，当时省委省政府领导考虑首先在海陆丰两县的基础上设立汕尾地级市。地委领导认为，根据整个地区的行政区域现有的经济结构和地形地貌等特点，可分为三片：

1. 以河源县城为中心，设立河源小地委，领导惠阳地区北部的河源、紫金、连平、和平、龙川等五县和一中等城市；

2. 以汕尾镇为中心，设立汕尾地级市，领导海丰、陆丰两县；

3. 设立惠州地级市，领导东莞市和惠阳、惠东、博罗三个县。”

由于惠阳地委领导的看法与省领导的设想差距过大，又不是本次调查组的调研范围，该建议又牵涉广，政策性强，调查组答应待返省城向省领导汇报后由领导决定。最后结果：“惠州版图”分为汕尾、河源、惠州、东莞四个地级市。这是后话。

当时，地委领导主张：在将地委的建议带回去请示省领导之前，调查组最好不要下到海陆丰两县作调查研究，以免造成不必要的波动。调查组尊重地区领导意见，仅向地区领导和前往惠州开会的海丰县县委书记叶瑞宗和陆丰县县长陈燃作了交谈、了解。

为了弥补调查组未到两县实地考察的缺陷，1987年5月，吴教授邀请解放前曾在海陆丰战斗和解放后担任两县领导，后来调往省城工作的刘夏帆、庄歧州两位老领导，一同以个人的身份到海陆丰考察调研。随后，一份经实地调研由吴教授执笔的《关于汕尾设市可行性研究的建议》，两次以来信的方式摆上了凌伯棠副省长的办公桌。不久，吴教授也收到凌副省长办公室的复信：“五月廿六日及六月十三日来信，送来汕尾设市可行性研究建议均收到，被影印分送选平、林若同志阅示。”

很快，汕尾设市工作又被重新摁下启动的按钮，尽管它已被搁置了大半年。

根据省领导的意见，重新调整申报工作思路，改由海陆丰两县政府出面，邀请省和中央驻穗有关专家联合进行论证评审。

在回答记者“在当时国家民政部已明确答复广东省政府，不同意汕尾撤镇设市的情况下，省决策层能够很快重新启动汕尾设市工作，是否您的个人可行性研究报告起了作用”的提问时，吴教授爽朗地笑答道：“汕尾设市是经济发展的需要，省决策层重新启动申报工作是早晚的事。我前面讲过，汕尾设市是省委省政府对革命老区的巨大关怀，当时的省委省政府从综合因素考虑，没有被条条框框所束缚，努力创造条件，最终让申报成功，这说明了当时省领导层的思想解放，汕尾设市可以说是解放思想的巨大成果。我只是有幸作为见证人罢了！”

四、中央高层拍板一锤定音

1987年秋天，全国性的一次重要会议在北京召开。

作为全国改革开放排头兵的广东，赴京出席会议的成员自然引起媒体的极大关注。鲜为人知的是，出席会议的广东省委省政府领导还带着一件特殊任务——其中就有经省、中央专家组再次论证评估的汕尾设市汇报材料。省领导林若、叶选平见缝插针，利用会议休息时间，就此事专门向中央高层作汇报，随后，有关材料被迅速批转到国家相关部门。

这一次，京城万里终于传出佳音——设市方案报告获得批准。

时序已是1988年的初春，此时的南粤大地正春暖花开，生机勃勃，经国务院批准，汕尾设立地级市，辖管海丰、陆丰两县及市城区（当时陆河设县还未被批准）。汕尾，这座粤东新市，犹如一支笑傲春风的迎春花，绽放于世人面前。3月1日，海陆大地山欢水笑，锣鼓震天，全市人民隆重庆祝全市政治生活中的大事——汕尾市成立挂牌，红土地从此掀开了新的篇章，浓墨重彩写下了发展史上熠熠生辉的动人一页。

五、市区选址汕尾镇的缘由

关于1988年汕尾设市选址问题，坊间有诸多版本流传：有说原拟设陆丰的东海镇，有说拟设海丰的海城镇，也有说拟设海陆丰两县的连接部，即现在陆丰星都开发区大概位置。

但据档案显示，省决策层从一开始就把市址定在汕尾镇。吴教授解析说，汕尾能够从镇区一下升格为地级市，并非平衡的结果。依港立市是全世界普遍的做法，国内外皆然。纵观世界先进国家的发展轨迹，在空间上都是从沿海向内地推进，并通过沿海走向世界。沿海是工业化的先行区。

选址汕尾，吴教授认为，当时主要着眼于汕尾的四大优势：

港口优势汕尾港地处东南沿海，毗邻港澳，处于深圳、汕头两大特区之间，距香港81海里，区位独特，条件优越，千吨轮船可自由进出，素有“黄金水道”之称，历来是一个重要海运口岸，是改革开放后国家最早列入对外开放的16个沿海口岸之一。早在1919年，孙中山在《建国方略》（之二）就呼吁“国际共同发展中国实业，把汕尾作为建设沿海商埠及渔港”之列。根据历史资料记载，1908年，英国已出版了汕尾港区的海图，并先后在汕尾口门的三点金礁盘和遮浪角南澳岛上设立导航的灯标和灯塔，由此可以说明汕尾港对外通商，已经历了百年历史。

资源优势创汇渔业和出口原盐，是汕尾两大重要资源，历来在省内占有重要位置。它既是全国六大特等渔港之一，又是广东省最大盐场生产和原盐出口基地。随着渔、盐业生产和对外贸易的发达，汕尾成为粤东进出口贸易的主要口岸和重要渔港。商业已占了很大的比值。

对外优势清初，汕尾以鱼、盐之利甲于海丰一邑，当时，商旅云来、帆樯交集，逐步形成人口云集、渔商杂居的市镇。清干隆二十一年(1756年)设县丞于此，称为汕尾镇。由于汕尾与港澳之间海运方便，经济贸易和货物运输往来频繁，逐步增进了地缘和人缘的关系。清末，汕尾开辟为对外通商港口。上世纪30年代，汕尾镇盛极一时，有“小香港”的美誉。

人文优势汕尾山明水秀，大自然的鬼斧神工形成了“神、海、沙、石、”多姿，“湖、岛、湾、岬”独特，“峰、泉、岩、洞”迥异的旖旎风光。汕尾历史悠久，古迹众多，文化积淀深厚，汕尾渔歌更是闻名全国。

对话吴永铭

记者：吴教授，您好。据介绍您在1996年就提出汕尾要建设沿海铁路和沿海能源经济带以及发展电子信息产业的建议。10多年后的今天，穿越汕尾境内的厦深铁路建设工程国家已经批准立项，汕尾电子信息产品出口占粤东半壁江山，随着汕尾电厂的发电和碣石田尾山核电站、鲘门核电站论证建设进程的推进，汕尾作为沿海能源港已呼之欲出。您对此有何感想？

吴教授：这些建议是站在全省乃至全国经济未来发展趋势的高度提出的，并非单纯考虑汕尾。当然，项目的落实必定会让汕尾的发展提升到一个新的高度。我的专业是城市与区域规划，1996年，我在中山大学学报发表《广东工业化的空间构架》一文，提出广东工业化空间构架“由一个中心、两条轴线、三种类型、五个地区和两扇网络的模式，以及实施构架的两项关键措施组成”的构想。两条发展轴，就是东西主轴和南北主轴。在这两条发展轴上拟分别建成公路、铁路、海运、空运的立体交通运输干线，技术先进的信息系统，容量大的沿海电力群，和一系列的现代化城市为基础的、分工协作的、突出区位的工业带。东西主轴的铁路拟把湛江、茂名、阳江、佛山、广州、惠州、汕尾、汕头的铁路联通；其西端的出口黎湛铁路拟修复线，以强化西南交通；东端汕头至福建铁路拟加快修通，以增强与华东的交通，这与现在厦深铁路线路走向基本相同。南北主轴南段拟加强港口建设，珠三角经济区可把广州的港口作为内港，珠海、深圳的港口可以作为外港，继续发挥香港国际中转港作用，配合沿海电厂建设，把沿海湛江、茂名、阳江、惠州、汕尾、汕头作为能源港和工贸港结合建设，以适应大运量的煤、石油、矿产以及对外贸易进出口的需要。如今，让我感到欣慰的不仅仅是构想得以实现，更让我高兴的是当前汕尾市的党政领导执政思路明确，思想解放，视野开阔，“跳出汕尾看汕尾”，抢抓新机遇，推动新跨越，引进大项目，率先建设沿海能源港和电子信息基地。近几年，汕尾在夯实基础上，后发优势强劲，发展潜力巨大，利用中心城市起辐射拉动作用的初衷，已在20年后得到初步实现，汕尾20年发展成果巨大。以后随着沿海铁路的开通，相信汕尾的发展必定是一日千里，我对汕尾未来的发展充满信心。

记者：城市有城市的“性格”，吴教授，您是搞城市与区域规划的，请您谈谈汕尾的地域特点及其“性格”。

吴教授：海陆丰两地在文化地理层面上，既不属于以惠州为中心的东江水系（客家语系），也不属于以汕头为中心的韩江水系（潮州语系），而是介于两条水系之间的一个特殊地域——福佬语系，两地在民情关系和经济联系上，历来与惠州、汕头有联系但不很密切，这在客观上反映出两县地域上存在的特殊性。纵观历史，两县的行政隶属，时而汕头忽而惠州，始终处于行政区域的“边角地带”，行政管理难免鞭长莫及，经济辐射也难以至此。

汕尾是一块既年轻又古老的土地，汕尾人具有“敢为天下先”的一面，也存在视野不够开阔的局限。设市以后，不但要壮大自己的经济实力，更要提升文化品位，特别要大力弘扬地方文化，打造地方文化品牌。文化是一个城市的灵魂，一个经济强大文化发达的城市，既要“海纳百川”，又要有自己的性格和特点。

最后，吴教授还表达了自己的心声：汕尾是在原海陆丰两县的基础成立的，工业薄弱，人才、资金缺乏，靠自身的发展固然重要，但更需要上级部门“扶上马、送一程”。广东省仅有三个老区，省政府完全有能力每年从财政拿出10个亿，专门用于老区建设，每个老区扶持3个多亿，连续3-5年，我看老区的面貌就大不一样。总的来说，我是希望汕尾能够尽快的发展起来，毕竟是我自己的家乡嘛。我现在身体还好，今后还可以为家乡做点工作。

不老的乡情

吴永铭，海丰公平人，1957年考入中山大学经济地理与城乡区域规划专业，1961年毕业后留校任教至今。四十多年来，他集教学、科研和应用实践等繁重任务于一身，成果累出。1981年至1985年间，他曾主持了国家“七五”计划重点科研项目——“珠江三角洲城市与工业布局”的研究，发表论文10多篇、著作5部。其中有4篇论文获得广东省、广州市科技成果奖。他主编的《珠江三角洲城市与工业布局区域研究》等论著受到省有关领导的重视和好评，称其“是继我国经济特区设立之后，为广东珠江三角洲的开发与发展，在科研上作出的重大突破”，“为决策者提供了重要的关键性依据”。他还先后主持或参加了广州市、东莞市的市域规划，斗门县县域规划，茂名工业区区域规划，汕尾市岸线规划，湛江、韶关、电白、顺德等城市总体规划，广州海珠区分区规划等等。这些规划，经专家评审鉴定达到全国先进水平。

他十分关注家乡的建设和发展，也常应邀回家乡搞城镇规划、专题论证和项目调研。1984年，他为了引起人们对汕尾港沙舌的关注，应当时的海丰县委书记邀请，在县三级干部会议上作了整治沙舌的报告，从而促使县委采取措施整治沙舌，避免了汕尾港口的覆没。1987年，他为了写好汕尾建市的有关材料，深入鲘门、海城、东海、乌坎、金厢、甲子、碣石、南塘、河田等实地考察，凭着双腿踏遍海陆丰的山山水水。1989年，他为了搞好汕尾岸线规划，带着专家踏勘长沙湾、绕察品清湖、登上金山，抵达太银排，为汕尾市岸线的合理分配和景观构思，提出科学的方案，得到有关部门领导和专家的好评。1991年，海丰县整治龙津河，他带领省专家小组对有关问题进行研讨，提出“截污、清淤、冲洗、造林和加强宣传管理”的建议，最终被海丰县委、县政府采纳。他还发动广州校友捐款，为美化海城尽到自己的责任和义务。公平镇、梅陇镇和海丰老区工业区、红海湾工业区的规划，他也倾心倾力。

据统计，在汕尾地区，经他参与规划设计的项目就有10多个，节省经费达几百万元。他曾被聘为广东省社会经济研究中心特约研究员、广东省行政区域研究会理事、广州经济技术开发区研究会副秘书长、广东省环境科学学会经济专业委员、湛江赤坎区、始兴县等地的经济城建顾问等等。现为国家级城市规划专家、国家工业布局研究专家。

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