学者视角 | 潮汕地区被“一分为三”的前因后果

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广东有21个地级市，是全国拥有地级市最多的省份。

但实际上，广东原本是没有那么多市的，许多是在80-90年代行政区划大调整中拆分出来的。

▲地级市这么多，车牌都用完了

地级市过多造成的问题之一，便是无法“雨露均沾”，各地都在对有限的行政资源进行竞争。这一问题的突出典型便是潮汕地区。即现在的广东汕头、潮州、揭阳三个地级市。

80年代时，汕头市管辖整个潮汕地区，是粤东地区的中心城市。但1991年，汕头被拆分成汕头、揭阳、潮州三个市。

▲被拆分前的汕头市

被拆分后的汕头作为经济特区，逐步被深圳、珠海两个特区兄弟超越，“辐射粤东”的能力被大打折扣。

以至于现在汕头、揭阳、潮州三市在广东省内经济排名靠后。

▲如今的潮汕三市

多年来，民间关于“三市合一”的呼吁就不曾停息过，而有人更是把这次拆分说是一次“最失败的行政区划调整之一”。

潮汕地区被“一分为三”，为何至今仍产生巨大的争议呢？

一、粤地闽心

潮汕民系是广东三大民系之一，而潮汕话属闽南语的一支。

▲广东三大民系（潮汕和雷州均为闽南文化民系）

潮汕地区深受闽南文化的影响，这与当地独特地理位置有关。

莲花山脉将潮汕地区与广东其他地方隔开，但潮汕地区核心的韩江三角洲平原，与福建的沿海平原紧密连接。

▲东南地形

因此，千百年来，福建人通过这个通道源源不断地进入潮汕地区。

▲莲花山脉把潮汕地区和广东其他地区隔开

虽然现在人们俗称该地为“潮汕”，但这一词起源于近代。古代长期的时间里，该地区都称为“潮州”。

秦汉最开始在潮州地区设置揭阳县，当时整个岭南地区开发缓慢。晋代在揭阳县地域上设义安郡，治所海阳县，也仅有一千户人。

隋唐时期，在义安郡地域置潮州，取“潮水往复”的意思，治所稳定在海阳县。

潮州虽然属于岭南地区，但潮州地缘上和福建更紧密，因此潮州先后五次在广东（岭南道）和福建（江南东道）之间摇摆，一直到唐中期后才固定归属广东（岭南道）。

▲唐时期的潮州

唐宋之间的中原战乱使移民成为热潮。潮州不断吸收着来自福建的移民，人口从唐朝的5万人上升到南宋的65万。

移民的迁入促进了发展。潮州靠近广东、福建、江西，加上韩江河道的开发，三地的瓷器和茶叶都运往潮州一带销售，国外商人船客也来到潮州进行贸易。

▲韩江水系

但人口的增多，也带来了行政管理压力。

1121年，析治所海阳县复置揭阳县，潮州当时下辖海阳、潮阳、揭阳、程乡共四个县。

▲宋代潮州。梅州在1073年降为程乡县，隶潮州

到了元代，潮州设潮州路，此时潮州地区已经形成“舶同瓯吴及诸藩国”的繁荣局面。

明代，改潮州路为潮州府，从原来的四个县析置出七个县，潮州府共辖十一县，治所海阳县。

这一时期，潮州行政区域基本定型，后来的清朝也延续了潮州府。稳定的建制形成了潮州地区较强的民系和文化认同。

明清时期的潮州府是广东数一数二的海防重地，南澳岛是整个明代唯一的海岛总兵府，还是郑成功收复台湾的基地之一。

▲明代潮州府

明清两代长时期实行海禁政策，加上人口增长的压力，迫使海渔为生的居民向周边沿海移民，形成“下南洋”的热潮。在下南洋的移民中，95%来自广东和福建。

潮州人第一次海外移民潮发生在干隆嘉庆年间。1780到1860的80年间，潮州人的海外移民至少有30万人，而嘉庆时期（1796-1821）的潮州仅有200万人。

潮州的海外移民浪潮，在日后培育出人数庞大的华侨群体。

▲中国的东南亚移民路线

二、汕头崛起

在古代时期，潮州的行政治所和经济中心都稳定在韩江下游的海阳县，并没有直接面向海洋。

而随着近代的到来，潮州地区的政治经济格局开始出现转变。

韩江入海口处有一个小渔村，因长年泥沙堆积，加上潮汐风浪的作用，形成一条自然的沙堤，称为“汕”，汕的开端处叫“头”。该渔村被称为“沙汕头”，隶属于澄海县。

汕头的真正兴起是在鸦片战争之后。根据《天津条约》，汕头于1860年成为中国最早的通商口岸之一，大量外国进口商品从汕头进入广东，再发往全国。

除开货物，随之涌入的还有外资企业和设备。英国、日本、法国等国直接在汕头开设航运轮船公司，直达国内沿海口岸和东南亚。

随着汕头深水港的修建，深水汽船取代浅滩帆船，汕头到新加坡的时间从一个多月减少到一个周。

▲汕头进口大宗为棉纺织品，出口为蔗糖，进出口比重极不平衡

19世纪末20世纪初，汕头已经逐渐成为潮州最重要的港口和广东第二的经济中心。年贸易总值在全国排名前十，次于广州、上海、青岛、武汉等地。

潮州的治所海阳县，并没有因汕头的崛起而被抢了风头。得益于靠近韩江水道，海阳县的传统贸易进一步发展，蔗糖、竹木等成为海阳县贸易大宗。

19世纪末，海阳县村庄数量也从清中期的118增长到646个。通过两地分工，海阳连接着内陆商业，汕头负责对外贸易。

1904年，在当地华侨的推动下，潮州成立铁路公司，修建海阳和汕头两个贸易中心之间修建铁路。因海阳由是潮州府城，公司和铁路分别名为“潮汕铁路有限公司”和“潮汕铁路”。

潮汕铁路是当时中国营业状况最好铁路之一，“潮汕”一词也随着铁路这张流动的名片而传播开来。

▲潮汕铁路，中国第一条商办铁路（海阳县1914年改名潮安县）

1912年中华民国成立后，全国各地废除“府”，由省直接管理县。

此外，全国各地工商业比较发达的地区兴起“设市”风潮，首先在广东省。1921年，广州市成为中国第一个建制市（民国时，市与县依旧平级）。

1930年，汕头成为广东省第二个建制市（由澄海县析出），可见汕头地位之重要。20世纪30年代，汕头港口每年来往洋船舶和艘次都居全国第3位，仅次于上海、广州，是粤东、闽西南、赣东南的交通枢纽和商品集散地。

民国成立后，汕头已经逐步实现从清末的小渔村到潮州地区政治经济中心的转变。

▲汕头港30年代的贸易（单位：国币元）

新中国成立后，恢复了古代时期的“府”级建制，省与县之间新设“专区/地区”，即“省-专区/地区-县”的三级体制。

原潮州府地区则设置“潮汕专区”，治所潮安县（海阳县于1914年改名潮安县）。

虽然汕头不是专区治所，却是当时广东唯二的省辖市，不归潮汕专区管辖。

此外，从“潮州”到“潮汕”名称的变动，打破了古代单独以“潮州”作为府/地级单位的名字，首次在行政名称中使用了“潮汕”。

1956年之后，潮汕专区改汕头专区，治所转移到汕头，此时“潮”字已在地级名字中消失。标志着潮汕地区的政治经济中心已经完全转移到了汕头。

▲50年代的汕头专区，治所汕头

在接下来30年多次行政区划的更改中，汕头专区/地区的面积也在不断变化。但汕头都作为行政驻地所在。

由于行政管理体制较为混乱。1983年，广东全省进行“地市合并”，即合并地区与省辖市，统一变成地级市。

因此汕头地区被撤销，汕头地区和汕头市合并为新的地级汕头市，辖八县一市：揭西、普宁、惠来、揭阳、潮阳、澄海、饶平、南澳和县级市潮州（潮安）。

但汕头市的体制还没“屁股坐热”，就碰上了一些新的机遇、新的问题……

▲80年代的汕头市，辖八县一市

三、潮汕分家

改革开放初期，广东作为全国改革开放的领头羊，分别设立深圳、珠海、汕头三个经济特区。

▲位置极佳的珠海和深圳

深圳、珠海由于临近港澳，贸易环境极佳。但汕头则有些特殊，是广东唯一不邻近港澳的特区。

汕头被选为特区，首先经济实力，汕头是当时广东经济前三大城市。其次是庞大的潮汕华人华侨群体，据预计当时潮汕籍的海外华人华侨至少有1000万人。

更特殊的是，与深圳、珠海两个面积较小的“微型”城市相比，汕头市全域面积达11000平方公里。而汕头市被划分为经济特区的面积处于末位，特区范围小和行政管理乱，逐渐限制了经济增长速度。

1991年，深圳、珠海、汕头特区面积分别为396、121、52平方公里。深圳、珠海基本实现市区（市委、市政府）和特区（管理委员会）的重合，即“两块牌子，一套班子”。

而汕头特区则隶属汕头市，没有实行一套班子。汕头市不仅需要管辖52平方公里的特区，还包括非特区的八县一市及城区，和其他两个特区兄弟大相径庭（深圳辖特区和宝安县，珠海辖特区和斗门县，厦门辖特区和海沧县）。

▲广东特区发展情况

汕头领导层希望能将特区面积扩大，最好能扩大到整个汕头市区。

1991年4月，上级在汕头特区扩大范围的批复中指出：汕头经济特区扩大到市区后，现行的汕头市全域行政区划需作相应调整。但没有指出具体怎么调整。

经向上级的请示，汕头得到一条“不成文规定”：特区范围可以扩大到整个市区，但汕头除了市区外，只能附带一个下辖县。深圳、珠海、厦门特区都是如此。

在这个不成文规定的前提下，汕头开始提出了行政区划方案。最初拟出了两个方案。

第一个是将汕头市“一分为二”，即拆分两个地级市。毫无疑问，鉴于潮汕地区古代史长期的中心都是潮州市（潮安），因此两个地级市名额只能是汕头和潮州。

但该方案导致原汕头市东西两端（饶平县和惠来县）几乎被汕头隔开。当时汕头城区为潮汕的政治经济交通中心，假如惠来去潮州办事，还得经过汕头。因此方案还有待优化。

▲一分为二的话，惠来去潮州（潮安）办事不方便

第二个方案则是将汕头市“一分为三”，汕头和潮州毫无疑问地占据两个地级市的席位，剩下的一个席位成为各县争取的目标。

其中揭阳、普宁、潮阳三县最具资格，经济实力也不相上下，三县之间的争夺也已经是半公开化。

1991年10月，在主政官员考察下，认为潮阳距离汕头市区太近，不宜单独设市。揭阳自身有港口，还可通过榕江进入汕头港出海。而当时普宁县城规模较小，无港口。因此，最后一个地级市的席位被揭阳县成功拿到。

▲揭阳市，榕江穿城而过，可直达汕头港

经过各方多次讨论、妥协、调整，“一分为三”的具体方案出台。

▲得到批复

1991年12月，方案得到落实，成立汕头、潮州、揭阳三个地级市，汕头特区扩大到城区，达234平方公里。

21世纪后，汕头只留下一个海岛县——南澳县，其余地区均完成县设区，也算是遵守了这套“不成文规定”。

▲1991年“一分为三”后的行政区划

四、“弱弱”联合

随着原地级汕头市被“一分为三”，汕头特区也扩大到整个汕头市区，实现“两块牌子，一套班子”的管理模式。

汕头特区成立之初，经济总量（GDP）领先于深圳和珠海，吸引了许多华侨商人投资建设。1981年，在潮汕商人李嘉诚的投资下，设立汕头大学。

在当时的预期下，本以为“潮汕分家”之后，汕头能集中精力发挥特区的作用，但汕头后来的经济一直低速增长。汕头GDP的增长倍速一直落后于深圳和珠海。

▲广东三个特区GDP

汕头经济增长速度不如省内其他两个特区。首先是客观因素，深圳珠海拥有直面港澳的地缘优势。

其次是一些主观因素，例如改革开放力度不够，营商环境改善不佳等。

而汕头市“一分为三”，也对汕头的发展起到了一定的副作用。因为改革开放后汕头直接吸收的外资中，70%-80%是潮汕籍侨资。

▲潮汕地区的灯光亮度

而分家后，三市各自去游说招商引资，自成中心，导致资源无法集中，加剧三市对有限资源的竞争。

在行政上，汕头市（特区）再也无法代表整个潮汕，对潮汕华侨的吸引力也随之减半。因此也削弱了汕头作为粤东中心城市的功能。

▲2021年，三市GDP均排在广东中下游水平，汕头11位，揭阳13位，潮州20位

汕头、潮州、揭阳三市由于人口经济体量差距不大，无法相互吸引人口。导致粤东地区失去经济吸引力，大量潮汕人干脆直接流向珠三角。目前，粤东地区整体人口以流出为主。

当地人戏称：“1860年开埠的汕头领先其他特区一百年，却在一夜之间拆没了，特区变成特困区。”

▲潮州、汕头、揭阳以人口流出为主，纷纷跑去珠三角

汕头、潮州、揭阳三个小城市互相发展、竞争资源，导致“1+1+1＜1”的局面。重新合并潮汕地区的呼声逐渐兴起。

如2003年，广东省15名政协委员提出“合并汕头、潮州、揭阳三市，振兴粤东经济”的提案，2010年广东省11名人大代表提出《关于合并潮汕四市（潮州、汕头、揭阳、汕尾），振兴粤东经济的建议》。

但改革开放数十年来，各种利益关系错综复杂，调整行政区划牵一发而动全身。许多提案和民间呼声往往都不了了之。

目前，潮汕三市主要在推进区域经济一体化，实行同城化。三市共用的机场——揭阳潮汕机场（位于揭阳市）为广东第三大枢纽机场，大致位于三市的中心地带，由原汕头外砂机场（位于汕头市澄海区）整体搬迁而来。

▲机场位于三市之间

而潮汕三市的主要高铁站——潮汕站则位于潮州市，也地处三市的较中间位置。虽然机场与高铁站地处三市中心，方便潮汕人民“共享”，但实际上也是“分家”后三市行政上相互制衡的结果。

▲三市打造一小时生活圈

诚然，潮汕地区“一分为三”是当时为经济特区发展而不得不做出的决策。

但如今，汕头特区的发展效果大打折扣，机场与主要高铁站等枢纽都位于“市外”，汕头也无法很好发挥粤东中心城市的功能。

用事后人的眼光来看，算得上是“90年代最失败的区划调整”。

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